Alimentation: Paukenschläge vom Bundesverfassungsgericht und vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof
Am 30. November 2021 stellte der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH) in einem vom dbb Hessen initiierten und begleiteten Klageverfahren fest, dass die Alimentation in Hessen verfassungswidrig zu niedrig ist.
So hatte der VGH errechnet, dass im Jahr 2020 am untersten Ende des hessischen Besoldungsgefüges, in A 5, Stufe 1, nicht nur der Mindestabstand zur Grundsicherung von 15 Prozent nicht eingehalten worden war. Vielmehr hatte die Besoldung in diesem Amt sogar das Niveau der Grundsicherung selbst um 9 Prozent unterschritten, so die Berechnungen des Gerichts. De facto fehlten also rd. 24 Prozent bis zur verfassungskonformen Nettoalimentation.
Der VGH hatte weiterhin festgestellt, dass die Besoldung in Hessen mindestens seit 2013 verfassungswidrig zu niedrig war und dass bis zur Besoldungsgruppe A 9, Stufe 1, in manchen Jahren sogar bis A 10, Stufe 1, der Mindestabstand zur Grundsicherung nicht eingehalten wurde.
Die diesem Verfahren zugrunde liegende Klage wurde von uns bereits im Januar 2017 beim Verwaltungsgericht in Frankfurt eingereicht. Als Kläger trat ein Justizwachtmeister auf, der in Frankfurt seinen Dienst versieht. Er ist Mitglied in der Deutschen Justizgewerkschaft (DJG). Der renommierte Verfassungsrechtler Prof. (em.) Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis aus Berlin wurde vom dbb Hessen mit der Einreichung und Vertretung der Klage beauftragt.
Von Anfang an konzentrierten wir uns -ausgehend von der Rechtsprechung des BVerfG aus 2015- auf Berechnungen zur Nettoalimentation unseres Klägers im Vergleich zum Niveau der Grundsicherung in hessischen Ballungsräumen.
Ausgelöst wurde das Ganze durch die Festlegungen in der Koalitionsvereinbarung von CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für die 19. Legislaturperiode im Januar 2014.
Den Beamtinnen und Beamten in Hessen wurden danach 2015 eine „Nullrunde“ und eine Beihilfekürzung zugemutet. Außerdem sollten von 2016 bis 2018 Besoldungsanpassungen von höchstens 1 Prozent erfolgen.
Dies führte zur Entscheidung des dbb Hessen durch Beschlussfassung beim Gewerkschaftstag im November 2015, gegen diese Besoldungsfestsetzungen zu klagen.
Nach entsprechenden Widerspruchsverfahren 2016 erfolgte dann im Januar 2017 die Einreichung dreier Klagen bei den Verwaltungsgerichten Frankfurt, Wiesbaden und Darmstadt.
Das VG Frankfurt wies unsere Klage im Verfahren im März 2018 ab, was uns durchaus verwunderte.
Denn das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hatte bereits im September 2017 in Vorlagebeschlüssen an das BVerfG u.a. konkretere Maßstäbe zur Berechnung des Mindestabstands der Nettoalimentation zur Grundsicherung zugrunde gelegt.
Die Zugrundelegung dieser Maßstäbe zeigte die verfassungswidrige Unteralimentation unseres Klägers nach unserer Überzeugung noch deutlicher auf.
Also legten wir Berufung ein, woraufhin unser Verfahren beim VGH anhängig wurde.
Wir erstellten aufwändig neue Berechnungen nach den Maßstäben des BVerwG und Prof. Dr. Dr. Battis trug sie dem VGH in entsprechenden Schriftsätzen vor.
Dabei erhoben wir auch fortlaufend aktualisierte Daten bspw. zur Grundsicherung, zu den Kosten für das Wohnen und Heizen in hessischen Kommunen, zu den Beiträgen für die private Restkostenversicherung der Beamten usw., so wie wir das schon vor der ersten Klageeinreichung mit den damals angenommenen Daten getan hatten.
An dieser Stelle wird vielleicht auch deutlich, dass ein solches Klageverfahren -soll es erfolgreich gestaltet werden- eine sehr, sehr arbeits- und auch kostenintensive Angelegenheit ist.
Es soll hier durchaus erwähnt werden, dass unsere Berechnungen, die wir dem VGH vorgetragen haben, letztlich weitestgehend anerkannt, in Teilen vom Gericht sogar noch höher (bzw. noch verfassungswidriger) angesetzt wurden.
Der VGH verhandelte am gleichen Tag (30.11.2022) auch die Klage einer W-2-Professorin. Auch hier kam er zum Ergebnis, dass eine verfassungswidrige Unteralimentation vorliegt.
Der VGH betonte sinngemäß, dass ein Verstoß gegen das Mindestabstandsgebot nicht zu rechtfertigen ist und dass ein so deutlicher Missstand am unteren Ende weitreichende Auswirkungen auf das gesamte Besoldungsgefüge haben muss.
Zur letztgültigen Feststellung der Verfassungswidrigkeit legte der VGH beide Entscheidungen dem BVerfG vor.
Es kam zu einem überragenden und positiven medialen Echo, ohne die sonst übliche Neiddebatte.
Wir haben als dbb Hessen von Beginn an eine sehr offensive und differenzierte Öffentlichkeitsarbeit betrieben, um immer wieder das Interesse der Medien aufrecht zu erhalten. Es war uns wichtig, auch der Öffentlichkeit das Ausmaß des Problems deutlich zu machen.
Die Befassung des BVerfG mit diesen beiden Vorlagen vom 30.11.2021 steht noch aus. Wir rechnen jedoch nicht mit Überraschungen aus Karlsruhe, denn der VGH hatte sich -erwartungsgemäß- in seinen Entscheidungen eng an den Vorgaben des BVerfG vom Mai 2020 orientiert.
Diese Vorgaben zur Berechnung des Mindestabstands der Nettoalimentation zur Grundsicherung, mit denen das BVerfG im Mai 2020 die Annahmen des BVerwG aus 2017 weitgehend bestätigte und seine eigenen Maßstäbe aus 2015 deutlich ausschärfte, sehen seither wie folgt aus und wurden infolge dessen auch vom VGH zugrunde gelegt:
- Berechnung der jährlichen Gesamtunterstützungsleistungen für eine vierköpfige Familie, die Grundsicherung erhält (persönliche Regelsätze, zusätzlich realistische Kosten der Unterkunft in der teuersten Kommune des Rechtskreises, zusätzlich realistische Beträge für Bildung und Teilhabe der Kinder)
- Gegenüberstellung der jährlichen Nettoalimentation einer/s Beamten/in in der untersten Besoldungsgruppe und Erfahrungsstufe im Rechtskreis, als Alleinverdiener/in mit Partner/in und zwei Kindern (Bruttobezüge, abzüglich der Einkommenssteuer in Kl. 3, abzüglich der realistischen Beträge für die private Restkosten-Krankenversicherung, zuzüglich Kindergeld)
- Der Betrag der Nettoalimentation muss 15 Prozent über dem Niveau der Grundsicherung liegen, sonst liegt verfassungswidrige Unteralimentation vor.
Es wird also die vierköpfige Musterfamilie im Ballungsraum, die Grundsicherung erhält, verglichen mit der vierköpfigen Beamten-Alleinverdiener-Musterfamilie in einer typisierenden Betrachtung.
D.h., es wird vom Gericht nicht der individuelle Kläger betrachtet, sondern es wird abstrakt ein Beamter betrachtet, der im in Frage kommenden Rechtskreis am untersten Ende des Besoldungsgefüges angesiedelt ist.
Das BVerfG und der VGH haben festgestellt, dass ein Verstoß gegen das Mindestabstandsgebot nicht gerechtfertigt werden kann. Das bedeutet, dass sich dann die weitere Prüfung erübrigt hat.
Je deutlicher der Verstoß gegen das Mindestabstandsgebot ausfällt, umso deutlicher fällt der „Reparaturbedarf“ auch des übrigen Besoldungsgefüges aus.
Denn das generelle Abstandsgebot besteht fort, d. h., es ist nicht zulässig, die vormals bestehenden Abstände zwischen den einzelnen Besoldungsgruppen und -ordnungen immer weiter einzuebnen.
Die amtsangemessene Alimentation muss sich in einem abgestuften Besoldungsgefüge widerspiegeln.
Je höher der Anspruch an und die Belastung durch das jeweilige Amt ist, umso höher muss auch die Alimentation ausfallen und umso größer wird die Bedeutung der qualitätssichernden Funktion von Alimentation.
Und: Besoldung und Versorgung sind gleichrangige Elemente der Alimentation. Das bedeutet, dass es durch eine Neugestaltung der Alimentation nicht zur einseitigen Anhebung der Besoldung und damit zu einer mittelbaren Absenkung des Versorgungsniveaus kommen darf.
Es kann also festgestellt werden, dass die Gesetzgeber in Bund und Ländern über ausreichend Rüstzeug zur Erstellung von Besoldungsgesetzen und -ordnungen verfügen, um die Maßstäbe der Verfassung einzuhalten.
Stand heute (24.08.2022) ist dies jedoch in keinem einzigen Rechtskreis in Deutschland der Fall.
Dabei hat das BVerfG wiederholt deutlich gemacht, dass es nicht seine Aufgabe ist, zu beurteilen, ob die Alimentation in einem Rechtskreis angemessen ist.
Das BVerfG hat (nur) die Aufgabe, Maßstäbe für die Festlegung der absoluten Untergrenze einer gerade eben noch verfassungskonformen Alimentation und generelle Maßstäbe zur Alimentation, also u. a. zum Abstandsgebot oder zur qualitätssichernden Funktion der Alimentation festzulegen.
Was ist seit Mai 2020 bzw. seit Ende November 2021 geschehen?
Man kann es gar nicht anders sagen: Regierungen in Bund und Ländern legen die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Beamtenalimentation mehr oder weniger beliebig aus, denn die bisher vorgelegten oder verabschiedeten Gesetzentwürfe bzw. Gesetze sind nicht geeignet, die Vorgaben vollständig zu erfüllen.
Das ist ein absolut bemerkenswerter Umstand, den man gar nicht genug anprangern kann!
Wir als dbb Hessen hatten uns im Frühjahr 2021 mit Innenminister Beuth darauf verständigt, die Entscheidung des VGH abzuwarten und dann die „Besoldungsreparatur“ in Hessen zu erörtern.
Nach dem 30.11.2021 kam es dann aber zunächst einmal zu einem Wechselbad der Gefühle. Sowohl der Innenminister wie auch der ehem. Ministerpräsident haben wechselnde Positionen eingenommen.
Einmal stellten sie dar, sie wollten doch noch zuwarten, bis das BVerfG die Vorlagebeschlüsse des VGH entschieden hat. Dann wieder -nach massiver Kritik unsererseits- sicherten sie zu, zeitnah mit den Gewerkschaften zusammenkommen zu wollen, um die Besoldungsreparatur in Hessen zeitnah anzugehen.
Wir haben also erneut mit allem Nachdruck gefordert, dass die ersten wesentlichen Schritte noch in der laufenden Legislaturperiode unternommen werden müssen. Ebenso haben wir mit aller Deutlichkeit aufgezeigt, wie die ersten verfassungskonformen Reparaturmaßnahmen aussehen müssen.
Auch hier haben wir uns in unserer Landesleitung viel Zeit genommen, haben viel Aufwand betrieben, um zu berechnen, wie die Herstellung einer verfassungskonformen Alimentation in Hessen ausschließlich über die Anhebung des Bruttogrundgehalts geschehen kann und was sie kosten würde.
Auch haben wir uns sehr aufwändig und arbeitsintensiv mit den einzelnen „Reparaturvarianten“ auseinandergesetzt.
Denn das BVerfG hatte neben der Anhebung des Grundgehalts weitere Möglichkeiten wie regionale oder familienbezogene Zuschläge sowie beihilferechtliche oder steuerrechtliche Verbesserungen genannt.
Letztlich sahen wir nur einen Weg, um eine verfassungskonforme Alimentation in Hessen auf den Weg zu bringen.
Nämlich die Anhebung des Grundgehalts, nur ggf. ergänzt durch einen möglichst flach abgestuften regionalen Zuschlag, und die Anhebung des Familienzuschlags ab dem 3. Kind, so wie es das BVerfG im Mai 2020 in einem weiteren Urteil entschieden hatte, das in NRW seinen Ursprung hatte.
Das Festhalten an dieser Vorgehensweise hat der Landeshauptvorstand des dbb Hessen in seiner Sitzung im April 2022 einstimmig untermauert.
In mehreren Passagen der Entscheidungsgründe des BVerfG und des VGH wurde die besondere Bedeutung des Grundgehalts hervorgehoben und es wurde klargestellt, dass andere Reparaturvarianten nicht in den Vordergrund treten dürfen.
Auch wir als dbb Hessen haben sehr deutlich gemacht, dass Korrekturen, die nicht die Anhebung des Grundgehalts, sondern maßgeblich die Anhebung familienbezogener oder regionaler Zuschläge bzw. Verbesserungen der Beihilfe zum Inhalt hatten, die Gefahr erneuter Verfassungswidrigkeit mit sich bringen würden.
Zudem würden sie mittelbar das Versorgungsniveau absenken und die Beamtenschaft in Gewinner und Verlierer spalten.
In unseren Berechnungen sind wir auch zu dem Ergebnis gekommen, dass es sich dabei um ein milliardenschweres Vorhaben handelt, weshalb wir realistischerweise die Umsetzung in drei oder vier Jahresschritten eingeräumt hatten.
Es ist gut möglich, dass das BVerfG bzw. der VGH hier letztlich strengere zeitliche Umsetzungsvorgaben machen werden.
Ebenso stellten wir bei weiteren Berechnungen anhand des bestehenden Besoldungsgefüges in Hessen fest, dass das generelle Abstandsgebot einer evtl. Veränderung der Struktur sehr enge Grenzen setzt.
Unsere zunächst favorisierte Korrekturvariante, die eine unterschiedliche Anhebung des Grundgehalts, gestaffelt nach mittlerem, gehobenem, höherem Dienst sowie der B-, R- und W- Besoldung, haben wir daraufhin wieder verworfen.
Das wäre zwar eine „sozialere“ Vorgehensweise gewesen, jedoch lässt das Abstandsgebot Verkürzungen der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen nur in einem sehr geringen Umfang zu und der Gesetzgeber müsste dies auch nachvollziehbar begründen.
Neben den in die Zukunft wirkenden Maßnahmen ist noch die Frage der rückwirkenden Entschädigung zu klären.
Hierzu hat der VGH keine Hinweise gegeben, nachdem er ja einen Vorlagebeschluss an das BVerfG erlassen hat.
Wir erwarten diese Hinweise also erst noch.
In den beiden Urteilen vom Mai 2020 hatte das BVerfG jeweils festgelegt, dass eine rückwirkende Entschädigung den Klägern selbst und den Beamtinnen und Beamten zusteht, die rechtsgültig ihre Ansprüche geltend gemacht hatten.
Die neueste Entwicklung in Hessen
Wir haben als dbb Hessen seit dem 30.11.2021 fortwährend mit dem Innenminister, den Regierungsfraktionen, dem Finanzminister und den Oppositionsfraktionen von SPD und FDP in Kontakt gestanden, um unsere Forderungen, Berechnungen und Argumente vorzutragen und zu untermauern.
Wiederholt kam es auch zu entsprechenden Debatten im Hessischen Landtag.
Im Juli fand auch ein Gespräch mit dem neuen Hessischen Ministerpräsidenten Boris Rhein statt, bei dem ich u. a. unsere Forderungen und Argumente zur Alimentation noch einmal darstellte.
Ihm gegenüber und auch ggü. dem Hessischen Innenminister Peter Beuth sowie den Regierungsfraktionen haben wir die Vorlage eines Gesetzentwurfs noch vor der Sommerpause 2022, der die ersten Korrekturschritte noch in der laufenden Legislaturperiode regelt und im Haushalt 2023/2024 abgebildet wird, gefordert. Wir wollten unbedingt erreichen, dass die ersten Korrekturen zusammen mit dem Doppelhaushalt 2023/2024 verabschiedet werden.
Tatsächlich kam es nun am 5. August zu einer Pressekonferenz des Hess. Ministerpräsidenten mit dem Hess. Innenminister, in der sie Folgendes ankündigten:
Anhebung der Besoldung und Versorgung:
- zum 1. April 2023 sowie
- zum 1. Januar 2024 um jeweils drei Prozent.
Höhere Familienzuschläge zum 1. April 2023:
- für die ersten beiden Kinder um jeweils 100 Euro pro Monat (eine Familie mit zwei Kindern erhält 200 Euro zusätzlich),
- für jedes weitere Kind um jeweils 300 Euro pro Monat (eine Familie mit vier Kindern erhält 800 Euro zusätzlich).
- Angehörige der Besoldungsgruppe A 5 werden zum 1. April 2023 in die besser bezahlte Besoldungsgruppe A 6 überführt.
- Für die Richter- und Staatsanwaltschaft werden zum 1. April 2023 die niedrigsten beiden Erfahrungsstufen entfallen, auch um den gestiegenen Anforderungen im Justizbereich gerecht zu werden.
Nach der Sommerpause wird es also einen Gesetzentwurf geben, mit dem diese angekündigten Maßnahmen in die parlamentarische Befassung und in das Anhörungsverfahren der Gewerkschaften münden.
Das Gesetz soll im Zusammenhang mit dem Haushaltsgesetz 2023/2024 beraten und verabschiedet werden, die Summen von zusammen rd. einer halben Milliarde mehr sollen dort abgebildet werden.
Bis Anfang 2024 werden sich also Besoldung und Versorgung durch das jetzt vorgestellte Gesetzesvorhaben linear um mind. 6 Prozent (in einzelnen Fallkonstellationen mehr) erhöht haben.
Im Zusammenwirken mit den bereits beschlossenen Erhöhungen zum 1.8.2022 und zum 1.8.2023 wird sich die Alimentation im Laufe von zwei Jahren linear um weitere mind. 4 Prozent (in einzelnen Fallkonstellationen mehr) erhöht haben.
Jedoch ist dabei der jeweils aktuelle Anstieg des Grundsicherungsniveaus noch nicht betrachtet.
Es ist die Vorgabe der Rechtsprechung des BVerfG bereits seit 2015, untermauert im Mai 2020, dass regelmäßige jährliche Anpassungen, auch orientiert an der Entwicklung der Grundsicherung, unabhängig von den „Reparaturschritten“ erfolgen.
In unserer ersten, spontanen öffentlichen Bewertung haben wir begrüßt, dass nun überhaupt ein Gesetzentwurf kommt und dass die Korrekturen maßgeblich über die Anhebung des Grundgehalts geschehen sollen.
Es ist auch wichtig und zu begrüßen, dass die Versorgung in gleicher Weise linear angehoben wird.
Aber wir haben auch deutlich gemacht, dass das Volumen zu gering ist und das werden wir im Anhörungsverfahren untermauern.
Die Zusage der Landesregierung, dass weitere „Reparaturschritte“ bis zur Erreichung der Verfassungskonformität insgesamt erfolgen werden, ist besonders bedeutsam, denn mit den jetzt angekündigten Maßnahmen hätten wir nach erster grober Berechnung nur rund ein Drittel des Weges hinter uns gebracht.
Schließlich wiesen wir darauf hin, dass entsprechende Mittel für die rückwirkende Entschädigung eingeplant werden müssen. Denn sobald das Gericht (BVerfG bzw. VGH) hierzu konkrete Festlegungen getroffen hat, wird auch das auf den Haushalt zukommen.
Fazit
Abschließend bleibt festzustellen, dass der dbb Hessen mit seiner Ende 2015 begonnenen Strategie bislang sehr erfolgreich war.
Wir haben nicht nur erreicht, dass -entgegen der Festlegungen im damaligen Koalitionsvertrag- die Tarifabschlüsse ab 2017 wieder auf Besoldung und Versorgung übertragen wurden und nicht an der Deckelung auf 1 Prozent festgehalten wurde.
Wir haben auch erreicht, dass unsere Klage vor dem VGH am Ende höchst erfolgreich war und dass insgesamt ein völliges Umdenken in den Köpfen der politisch Verantwortlichen, in den Medien und in der Öffentlichkeit erfolgt ist.
Das war über mittlerweile fast 7 Jahre viel, viel Arbeit, bei der uns die Kolleginnen und Kollegen in unseren Vorständen, in ihren jeweiligen Funktionen, in unseren Gremien der Landesleitung, des Landesvorstands, des Landeshauptvorstands sowie in den Vorständen unserer 39 Fachgewerkschaften stets vertraut haben.
Dadurch konnten wir mit großer Geschlossenheit nach außen auftreten.
Es war eine Mannschaftsleistung. Und sie ist noch lange nicht zu Ende.
Denn das Thema wird uns in den nächsten Jahren weiter intensiv beschäftigen.
Herzliche Grüße
Heini Schmitt